Retorik och krisstyrning. Kan vi hålla kriget utanför dörren och leva i ett tillstånd av evig fred som Immanuel Kant önskade? Historien ger många exempel på krigsorsaker. Men kunde man ha gjort något innan kriget bröt ut och kan man lösa problemen med annat än militära medel? Svaret är krisstyrning, alltså att styra sig ut ur krisen med sikte på att uppfylla de mål man har satt.
I en helvetes fart
Jens Klaus Hansen
Krisstyrning ska i detta sammanhang inte förväxlas med konfliktlösning. Krisstyrning uppkommer – normalt – i förloppet före kriget men löser nödvändigtvis inte orsaken till kriget. Krisstyrning handlar om ett psykologiskt spel mellan flera aktörer. Kommunikativt ska man kunna läsa motståndaren så perceptionen spelar en stor roll. Historien är fylld med exempel på dålig och bra krisstyrning.
Krig och fred
Den preussiske militärteoretikern Carl von Clausewitz (Vom Kriege, 1832) uppfattade kriget som en ”fortsättning på politiken med andra medel”. Man kan se historien som ett tillstånd mellan krig och fred där freden är liktydig med frånvaron av krig. Krisstyrning kommer in i spelet mellan fred och krig som en moderator som kan uppskjuta eller förhindra krig beroende av hur bra det går. Men politiken har en förstarang som kriget måste underordna sig även om det är tal om en växelverkan. Till exempel ändrade Stalin i slutet av andra världskriget sin politiska målsättning efter krigets lopp även om han accepterade politikens förstarang.
Man kan analysera orsakerna till krig på många sätt. För det första kan man lägga vikt vid maktbalansen mellan världens stater. Utbrottet av första världskriget var ett exempel på en maktbalans som verkade främjande på kriget (alla var rädda för alla) medan maktbalansen andra gånger har verkat stabiliserande t.ex. bipolariteten under det Kalla kriget mellan USA och Sovjetunionen. För det andra kan man lägga vikt vid suveräna staters utrikespolitiska beteende som t.ex. Tysklands politik under mellankrigsåren som en förklaring till Andra världskriget. Slutligen kan man lägga vikt vid beslutfattarnas roller när man ska förstå krissituationen. Den har här en särskild relevans därför att krisstyrning föregår mellan beslutfattare så det är fokus här i fortsättningen.
Vad är krisstyrning
Krisstyrning kan upplevas på flera sätt. Den kinesiska versionen av ordet innehåller både möjlighet till ‘chans’ och ‘fara’. Det kan alltså gå båda vägarna. Henry Kissinger talar om beslutfattarnas upplevelse av att det är ”som stillheten i orkanens öga” och danska humoristen Storm P fyller ut med det mycket precisa: ”När man ska göra något i en helvetes fart”. Man beskriver kanske bäst krisen som den kritiska tidpunkt då man inte vet om situationen utvecklas till något bättre eller till något sämre.
Krisstyrning uppstår begreppsmässigt i början av 1960-talet i samband med Cubakrisen. Det fanns en stor rädsla för atomvapnens roll. Beslutfattarna skall styra krisen i överensstämmelse med nationens intresse och strävan (normalt) mot en ytterligare tillspetsning av situationen. Ofta upplever man krisstyrning hanterad parallellt på flera nivåer med den konsekvens att beslutsprocessen blir mindre genomskådlig och överskådlig: det innebär att besluten inte alltid tas på de bästa grundvalarna.
Krisen upplevs vid många tillfällen som en situation som uppstår oväntat (överraskelse), som hotar högt prioriterade värden (hotelser) och där det bara finns en kort tid att handla (tidsnöd). Beslutfattarna reagerar på dessa karakteristiska på skilda sätt. Man kan som exempel ta president Bushs reaktion den 11 september 2002 då han på Emma Booker Elementary School i Florida får besked om att ännu ett plan har rammat World Trade Center. Överraskningen innebär att han inte har någon plan han kan handla efter. Han måste ha mer information, men den finns inte, så några beslut måste han fatta på ofullständiga grundvalar. Det förhållandet att det föreligger ett hot mot hans lands existens medför att han känner ett speciellt behov av att handla. Bismarck medgav t.ex. att han ofta hade fattat beslut utan att de var ordentligt analyserade. Krissituationer skapar stress hos beslutfattaren: Det kan öka effektiviteten under korta perioder men det har den motsatta effekten om den verkar över en längre tid.
Krisstyrningsstrategi
Den mest traditionella krisstyrningsstrategin är förhandlingar under tvång där man medvetet manipulerar med krigsrisken för att optimera sina egna intressen. Man måste överbevisa motparten om det olämpliga i att inte foga sig. Man ger motståndaren det samlade intrycket att man själv står fast oavsett konsekvenserna. Man är villig att gå till det yttersta om man inte kan finna en lösning som är acceptabel för båda parter. Det blir en tävlan om riskovillighet mellan parterna. Det avskräckande i strategin ska inrymma trovärdiga hotelser och löften för att fungera: Action speaks louder than words. Under det kalla kriget var stabiliteten god på grund av bipolariteten med de två huvudaktörerna USA och Sovjetunionen.
Krisstyrning idag föregår på en långt mer osäker grund tack vare förekomsten av många icke statliga aktörer. Krisstyrningen blir problematisk om det uppstår konkurrens om riskovilligheten. Det kan leda till den uppfattningen att krig är den enda utvägen. Det kan igen påskynda preventiva angrepp vilket alltså inte var syftet. Vi har ett klassiskt exempel i första världskriget. Maktbalansen fungerade inte enligt avsikten och krigsfaran blev inte tagen på allvar. Då kejsar Wilhelm den 28 juli 1914 såg serbernas svar på det österrikiska ultimatumet svarade han: ”Med det faller varje krigsorsak bort”; några timmar senare förklarade Österrike Serbien krig. På liknande sätt tog den engelska utrikesministern Edward Grey på fisketur vid sitt fritidshus vid Winchester emot serbernas svar på det österrikiska ultimatumet.
De nya tankarna i Bush-doktrinen om preventiva angrepp på ‘onda stater’ med massförstörelsevapen kan uppfattas som en del av det kalla krigets avskräckningsstrategi. Det har Indien nyligen tagit till sig som respons i förbindelse med konflikten med Pakistan om Kashmir. Men om förebyggande anfall praktiseras i allmänhet utraderas den traditionella uppfattningen om tillstånden fred och krig. Krisstyrning med förebyggande angrepp blir då inte längre moderatorn som ska förhindra krig utan i högre grad ett medel i kriget.
Friktion i krisstyrning
En bra krisstyrning förutsätter en god kommunikation. Till exempel hade president John F. Kennedy under Cubakrisen direkt telefonkontakt med befälen på de fartyg som blockerade de sovjetiska skeppen. Kennedy använde televisionen för att synliggöra krisen; han använde mediet i krisstyrningen både i förhållande till den amerikanska befolkningen och Sovjetunionen och världen i övrigt. Kennedy offentliggjorde satellitfoton av missilsystemet på Cuba vilka dokumenterade hotet från Sovjetunionen: ”A smoking gun”. Man kan nämna president Bush’s krisstyrning efter terrorangreppet den 11 september 2001 som exempel på rationell krisstyrning. För det första tog han god på sig för en utvärdering av situationen. För det andra byggde han upp en stark koalition genom en effektiv pendeldiplomati. För det tredje försäkrade han sig legitimitet för kampen mot terrorismen genom FN (resolution) och NATO (artikel 5) – innan han inledde det militära angreppet mot Afghanistan. Det fanns faktiskt en förväntan om att det inte nödvändigtvis skulle ske.
Det finns åtskilliga orsaker till att krisstyrning inte lyckas. Det kan vara på grund av ‘bråk’ därför att varningarna ‘försvinner’ i mängden av annan information. Exempelvis kan nämnas det japanska överraskningsanfallet på Pearl Harbor den 7 december 1941. Underrättelsekällor hade varnat för angreppet. Man kan också nämna Falklandskriget 1982 då NATO hade rätt precisa informationer om Argentinas militära förberedelser för en invasion av Falklandsöarna: den argentinska planen om att invadera öarna kunde vidare läsas i La Prensa i Buenes Aires.
Terrorangreppet på USA den 11 september 2001 kunde ha förhindrats om de amerikanska underrättelsetjänsterna hade samarbetat mer effektivt. Men det är lätt att vara efterklok och svårt att ‘fotografera avsikter’ …
Beslutfattare tänker ofta i ‘historiska analogier’ där man söker sammanhang i tidigare kriser eller krig. De danska ministrarna Scavenius och Munch uppfattade situationen 1940 analogt med situationen 1914, d.v.s. behovet av (tyskorienterad) pragmatisk neutralitet. Man talar också om München-analogin där Neville Chamberlains felaktiga avspänningspolitik mot Hitler framstår som ett exempel på hur man inte ska göra: ”Aggressorer ska stoppas i tid”.
Det är aktuella exempel på analogier i förhållandet till kampen mot terrorism. USA:s försvarsminister Donald H. Rumsfeld ger referenser till Hitler:
Världen står idag inför ett nytt hot mot fred och frihet. Det är inte Adolf Hitler-fascism. Det är inte kommunism. Men det är ett hot som kan vara lika förödanden och ett som har lika stor betydelse för framtiden som de hot vi upplevt tidigare…
…sa han i ett tal på Nellis Air Force Base den 20 februari 2002. President Bush drar i ett tal till blivande militära ledare vid West Point den 1 juni 2002 likaså parallellen med kampen mot kommunismen:
Amerika stod emot kommunismen på många skilda sätt: diplomatiskt, ekonomiskt och militärt. Viktigast var dock vår moraliska klarhet för vår seger i det kalla kriget. Människor i exil och politiska fångar fick nytt hopp och världens fria länder samlades om ett stort gemensamt mål då ledare som John F. Kennedy och Ronald Reagan vägrade att ignorera tyranners brutalitet.
Det finns många exempel på att beslutfattare ‘inte tror på avsändaren’. Antingen på grund av att man inte litar på avsändarens budskap. Eller på grund av en (fastlåst) världsbild hos beslutfattaren som inte går ihop med varningarna. Den franska underrättelsetjänsten fick 1914 från en tysk generalstabsofficer Schlieffen-planen men tog den inte på allvar. Stalin trodde inte på de brittiska varningarna om ett tyskt angrepp den 22 juni 1941 (Operation Barbarossa). Den tyske ambassadören von Schulenburg varnade: ”Hitler har fattat beslut om att invadera USSR den 22 juni 1942”. Stalin replikerade: ”Desinformation har nu nått ambassadörnivån”. I Kreml och i det ryska utrikesdepartementet sa man: ”kamrat Stalin vet alltid bäst”. Thukydid sammanfattar poängen:
Människor har för vana när de så önskar att sätta sin lit till ogenomtänkta förhoppningar och villkor och att förkasta vad de inte bryr sig om att höra.
Styrning i framtiden
Om man ska undvika krig ska man fokusera på krisstyrning. Men likaväl ger det ingen garanti för resultatet. En rationell process kan leda till ett dåligt resultat såväl som en icke-rationell process kan föra till ett gott resultat. Man kan inte alltid veta allt om förhållandena i en krisstyrningsprocess. Men vi kan bli bättre i krisstyrning, som Erling Bjøl skriver i sin bok Hvorfor Krig?:
För det mesta utlöses ett krig på grund av orealistiska konsekvensanalyser med hänsyn till vinster, hot, risker och kostnader. Beslutfattarna har famlat i sannolikhetens tankar, sökt fotfäste i precedensfallens sumpmarker och handlat i blindo… ❧
Författare: Jens Klaus Hansen är kommendörkapten i det danska försvaret
Översatt från danska av Madeleine Ström Ahrnstedt.
Artikeln finns i RetorikMagasinet 21, s 9-11.